长期以来，房地产在城市化进程中扮演着重要角色。但随着城市化的发展，大城市购房需求高企，高房价带来的负担，以及大城市新市民与青年人的住房困难等，正成为新难题。

在此背景之下，最近几年住房制度也逐渐改革，越来越多的资源向保障房倾斜。而自今年以来，保障性住房建设及供给的相关内容就多次被提及。

例如2月27日，住建部发布的《关于做好住房发展规划和年度计划编制工作的通知》中提到，完善“保障 市场”的住房供应体系，明确“以政府为主保障工薪收入群体刚性住房需求，以市场为主满足居民多样化改善性住房需求”“要将保障性住房建设作为住房发展规划的重要内容”。

在今年的政府工作报告中，保障性住房建设和供给也再次被提及。报告中指出，要适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求。

这些保障性住房该怎么建、钱从哪来？如何做到供需匹配和规避过度供给？在城市更新过程中，保障性住房承担着怎样的作用？还存在哪些待破解的问题？近日，时代周报记者专访了中国首席经济学家论坛研究院副院长林采宜。

中国首席经济学家论坛研究院副院长林采宜 图源：受访者供图

时代周报：2023年8月，国务院发布的《关于规划建设保障性住房的指导意见》详细规划了保障性住房的规划和配套政策，很多人认为这是行业的重要变革，其意义属于“新房改”。如何理解现阶段推进保障性住房的内涵和意义？

林采宜：自从2003年经济适用房逐渐退出之后，配租房逐步成为我国保障房供应体系的主体。2013-2015年棚改大幅提速，改造类取代配租类，成为此后十年保障房供应体系的重点。

房子是用来住的，不是用来炒的。就保障房的性质而言，如果政府给低收入群体提供的是居住功能，那么租赁是负担最轻的一种获得方式，每个月支付低于市场平均水平的房租就能够有房住，对于低收入群体来说，是福利，也是保障。

现阶段推行保障房，如果是以配租为主，那么对于帮助低收入群体解决居住困难，会有一定的帮助。如果是以配售为主，那么可能会给手里拥有大笔现金的富裕群体，提供一个廉价获取房源并变相炒作房产的机会。

时代周报：在今年的政府工作报告中，保障性住房建设和供给作为房地产发展新模式的重要组成部分被再次提及。你认为，保障性住房这类房子怎么建，由谁来建设？如何做到供需匹配和规避过度供给？

林采宜：保障房属于社会公共福利的组成部分，应该由政府来建设，其资金来源应该是政府民生保障的支出内容。

如何做到供需匹配，让真正的贫困群体获得居住保障，而不是让保障房交易成为新的权力寻租路径？我个人建议：针对低收入群体的保障房，还是以配租为主，并把被保障群体纳入消费观察范围，在审核保障房申请的时候调阅申请人及其直系家属过往三年的消费记录，以确定其不是瞒报收入的“伪贫困”群体。

此外，在获得保障房福利之后，禁止其高消费行为。真正需要享受政府扶贫福利的群体一般没有能力高消费，也不应该高消费。这种限制不仅体现社会公平，而且能防止一些高收入阶层通过瞒报真实收入或者权钱交易手段获取保障房福利。

用一句直白的话说，就是让保障房只对真正的低收入群体有价值，高收入群体通过收入造假获得保障房资源需要付出消费行为被限制的代价，提高其造假和权力寻租成本。

要规避保障房过度供给的现象，最有效的手段就是封堵地方官员通过保障房分配来实现权钱交易、套取政府福利等行为。毕竟，全国保障性安居工程的96%来自于地方财政，中央政府出资比例不足一成。目前大部分省份的财政压力都不小，如果基层官员没有通过保障房套取个人利益的路径，地方政府应该不存在过度供给保障房的动力。

保障性住房 图源：图虫创意

时代周报：新一轮保障房是以配售型保障房为主体之一，你认为应该如何定价？按照新政策，不少业内人士预计，未来保障性住房或将走向“市场 保障”双轨制模式，你觉得现在保障房体系下落实双轨制的最大难点是什么？

林采宜：低收入群体最大的特征是什么？是没钱。而且是收入水平低到连正常的市场化水平的房租都付不起，所以，才需要政府给他们提供租金低廉的保障房。而配售类保障房存在以下两个问题：

一是真正的穷人哪里来这么一大笔现钱去买保障房？

二是“房子是用来住的，不是用来炒的”，这一句话特别适合保障房。保障房不属于自由交易的个人资产，不能作为抵押品向第三方申请贷款。如果保障房封闭运营，只能由政府回购，说明它不是自由交易的商品，不能流向拍卖市场，那么，这房子也不可以作为抵押品，由银行或者其他机构提供按揭贷款，因为借款人断供的时候，贷款方没有处置债权的手段。

因此，就配售型保障房而言，只有手里拥有大笔现金付清房款的人才有能力购买。请问，这类群体应该是社会上最贫困最需要保障的群体吗？

现在重启“市场 保障”双轨制模式，最大的难点有两个：第一是如何解决需要保障的低收入群体没有大笔现金购买保障房的问题。第二是如何避免保障房分配过程中的权力寻租，手里有大笔现金的富裕群体以低于市场的价格购买了保障房，再以高价在市场上租赁或者变相加价转让获利。

而关于保障房租金定价，我认为以低价租赁给低收入群体才是真正的社会保障。配租类的保障房租金定价，应该是不高于被保障群体家庭收入的40%。从目前低收入群体的生存现状来看，房租超过收入的40%，基本上生存就很困难。因此，定价不能超过被保障群体家庭收入的40%，才有保障的意义。

时代周报：保障房会如何影响商品房市场？现阶段有种说法是，保障性住房的推广会让原本就在下行的商品房市场容量进一步收缩，或者引发刚需商品房价格进一步下降。你是怎么看这个问题的？

林采宜：截至2023年底，商品房待售面积超过3亿平方米（不含商务楼的商住两用房）。在住房供给方面，还有12亿平方米新开工但未竣工的在建房产，按照以往的数据来看，在建的住房供给占比大概在50%左右，那就是有大约6亿平方米的住房仍在建。意味着，总共9亿平方米待售商品房将陆续上市。

而按照人均30平方米的居住需求来看，目前的存量房屋加上已经开工的商品住宅，可以为3000万人口提供增量住宅供给。

从人口变化趋势来看，2022年我国人口开始进入负增长时代，当年人口较上年末减少85万人，2023年这个趋势仍然延续。随着老龄化和少子化的趋势延续，城镇人口的数量将持续减少很可能是十年内不可逆转的趋势。

因此，商品房市场供大于求在一定时期内，将是一个严峻的现实。目前我国住房问题的主要矛盾不是房子不够，而是房价太高。无论是政府收购现有商品房转换成保障房，还是另起炉灶新建增量保障房，都必然会引发商品房价格的进一步下降。

时代周报：在城市进入存量发展阶段，用地和资金都相对受限情况下，发掘存量资产潜力就显得尤为重要。当前，各地也在结合城中村改造、城市更新等工作，以缓解住房库存大的现象。在你看来，保障性住房在城市更新过程中承担着怎样的角色？城市更新与保障性住房建设如何更好结合？

林采宜：城市更新和城中村改造相结合最有效的方式就是动拆迁，之前的动迁补偿以现金为主，主要目标是实现城市更新和旧屋改造。最近广州等城市推出以房票替代现金的拆迁补偿方式，用拆迁款购买部分存量商品房，将其改造成保障房以满足动迁居民的居住需求，是一种可以探索的办法。

这种方式既能解决城市更新对土地和建筑规划的需求，又能缓解现有存量商品房的滞销问题。矛盾焦点是动迁居民配置房产的部分选择权被限制，如何给动拆迁居民提供更多的置换选择是关键。